IED, instituciones y difusión de tecnología

Juan Julio Gutierrez
MPA, Maxwell School, Syracuse University
PhD Candidate, School of Public Policy, George Mason University

En un anterior post expusimos el rol que puede tener la inversión extranjera directa (IED) en fomentar el crecimiento económico y como la IED podría fortalecer las capacidades innovadoras locales. En esta nota enmarcamos las políticas de fomento a la inversión extranjera, como adaptarlas mejor a una etapa inicial de desarrollo económico y como estas deben complementarse con políticas de innovación a medida que la economía se acerca a la frontera tecnológica.

A bajos niveles de desarrollo económico, los países que fomentan una estrategia basada en el fomento a la inversión (e.g. incentivos tributarios a la inversión o políticas anticompetitivas), inicialmente pueden crecer más rápido que otros. Sin embargo, de quedarse solamente en el fomento a la inversión, estas economías pueden hallarse en una trampa que no lleva a la convergencia con la frontera tecnológica.

En el ensayo “Distance to Frontier, Selection and Economic Growth” (2003), Acemoglu, Aghion y Zilibotti muestran que hay una fuerte relación negativa entre crecimiento y cercanía a la frontera tecnológica para países con muchas barreras para la operación de negocios (i.e. una forma de políticas anticompetitivas). A su vez, la relación entre crecimiento y cercanía a la frontera es mucho más débil para países con políticas anti-competitivas débiles o no-existentes. En otras palabras países con políticas anticompetitivas pueden converger rápidamente a la frontera cuando están lejos de la frontera pero desaceleran la convergencia cuando están cerca.

Al menos inicialmente, existe un rol para los incentivos gubernamentales a la inversión ya que sin incentivos esta seria menor a lo socialmente deseado. El problema se da dentro de modelos de competencia monopolística en la forma de efectos de apropiación. Si bien una mayor inversión lleva a una mayor productividad y producto, los monopolistas solo se apropian de una parte de las ganancias, a pesar de ser ellos los que efectúan todos los gastos de inversión. Los incentivos tributarios y políticas anticompetitivas pueden incentivar la inversión vía una mayor apropiación de las ganancias de productividad.

Al mismo tiempo, la estrategia de desarrollo basada en la inversión origina sus propios partidarios y los enriquece, ya que crea relaciones no-competitivas de largo plazo que no eliminan las empresas mas ineficientes (e.g. relaciones de largo plazo entre empresas y bancos). Estas relaciones se ven fortalecidas por el mayor efecto de apropiación producto de las políticas de inversión, al punto que, en el largo plazo, la estrategia de inversión es contraproducente al desarrollo. Se produce un efecto llamado renta-escudo, por el cual el efectivo en manos de los productores existentes los protege de nuevas empresas más eficientes. Para Acemglu et.al., el mayor peligro de no cambiar la estrategia de inversión hacia una basada en la innovación es que la economía cae una trampa de no convergencia hacia la frontera tecnológica.

En ese estado mayor de desarrollo económico es necesario cambiar a una estrategia basada en innovación. La experiencia de países exitosos en llegar a la frontera tecnológica en algunos sectores demuestra el rol positivo de las agencias gubernamentales en la adquisición de tecnología como un paso intermedio a la generación de productos innovadores. Mathews (2001) en su ensayo “National Systems of Economic Learning: The Case of Technology Diffusion Management” revisa las estrategias de innovación de países del este del Asia, en donde las agencias de gobierno fomentan la adquisición y la apropiación de tecnología extranjera.

El camino hacia la frontera tecnológica en Asia esta relacionado con sistemas de administración de difusión tecnológica. Estos sistemas (instituciones) están diseñados para acelerar la incorporación de tecnologías hacia las empresas, ampliando su diseminación. Por ejemplo, en Taiwán, una agencia publica de investigación, el Industrial Technology Research Institute (ITRI) a través de acuerdos de transferencia tecnológica con RCA de USA en 1976, adquirió la capacidad de producir semiconductores, estas capacidades fueron luego difundidas al sector privado a través de un empresa surgida (spin off) de ITRI en 1980. Otro ejemplo es la alianza de ITRI con Phillips para formar una nueva empresa productora de semiconductores firmada en 1986. El acuerdo otorgaba a Phillips acceso al mercado Taiwanés y la nueva compañía se beneficiaba de la transferencia de tecnología de Phillips. Además de la tecnología de Phillips, la nueva compañía se beneficio al adaptar las especificaciones tecnológicas de sus clientes a la producción de chips. Aun otro ejemplo de estrategia de difusión fue la producción de componentes de Ethernet por ITRI, habilidad que luego fue traspasada a pequeños productores, como la productora de modems DLink, a través de alianzas de R&D (research and development). El objetivo final de las políticas de difusión es el traspaso de tecnología al sector privado, el que maneja su adquisición cuando la industria madura.

En general, las estrategias de administración de difusión tecnológica son beneficiosas en industrias donde hay muchos competidores, los ciclos de producción son rápidos y existe una rápida venta de productos. Obviamente, entrar a esta estrategia de innovación sin tener capacidades tecnológicas acumuladas y capacidad de absorción puede llevar a resultados de política desastrosos.

En febrero del 2007, escuché en una conferencia, aquí en Washington, DC, a Nancy Palmintere, la directora de los servicios financieros y de empresa de Intel, quien está a cargo de la selección de lugares donde Intel va a colocar nuevas plantas. La experiencia de Costa Rica da otro ejemplo de políticas de innovación ligadas a la IED. Palmintere contaba que la primera planta de Intel construida en Costa Rica se logró luego que el país aplicó previamente 3 veces. Luego de solucionar problemas de infraestructura ligados a la provisión de energía y eficiencia en puertos, y de otorgar incentivos tributarios, Costa Rica, a través del Ministerio de Educación junto con Intel, elaboraron una currícula ad hoc para obtener trabajadores calificados que pudieran trabajar en la planta. Intel solo ingresó a Costa Rica una vez que las primeras promociones de ingenieros y técnicos con habilidades para trabajar en la planta estuvieron disponibles.

En conclusión, una parte de los requerimientos a la IED en una estrategia de políticas de innovación es la difusión de tecnología (muchas veces a través de inversión en R&D) usando recursos locales para fomentar el desarrollo del país receptor, tal como hizo China con Microsoft (The Economist, Septiembre 2008). El peligro de no hacerlo se ve reflejado en las relaciones de IED de China con África, donde las empresas chinas no son requeridas de transferir tecnología o capacidades o promover trabajos locales. A pesar que están invirtiendo en infraestructura, generalmente las empresas chinas llevan sus propios trabajadores para realizar el trabajo.